Captura Regulatória: Conceitos e Medidas

Iana Alves de Lima – Doutoranda em Administração Pública e Governo na FGV EAESP

Elize Massard da Fonseca – Professora no Departamento de Gestão Pública da FGV EAESP

O início da vacinação contra o COVID-19 em dezembro de 2020 foi um momento marcante para o controle da pandemia. Na medida em que as pesquisas para o desenvolvimento de uma vacina avançam, a atenção da sociedade se volta para os desafios de regular esses produtos. No Brasil, a atuação da Anvisa nos processos de autorização da vacina para o COVID-19 são frequentemente contestados. No centro do debate está a autonomia das agências reguladoras independentes e suas possíveis vulnerabilidades a interesses particularistas, a chamada captura regulatória.

Com o objetivo de esclarecer quais os principais mecanismos de captura regulatória, publicamos o artigo “Captura ou não captura? Perspectivas analíticas no estudo de políticas regulatórias”, já disponível em early view na Revista de Administração Pública da FGV. No artigo, embora reconheçamos que nem toda interação entre Estado e mercado desdobra-se em captura, sistematizamos quais as principais estratégias de captura identificadas pela literatura especializada.

Organizamos essas estratégias em quatro grandes grupos: captura por ameaça (campanhas de difamação; cobertura midiática viesada), captura por incentivos materiais (suborno; financiamento de campanha), captura por incentivos imateriais (identidade compartilhada entre regulador e regulados) e captura por assimetria informacional (players do setor regulado oferecem informações viesadas, em excesso ou demasiadamente complexas).

A partir do diálogo com a literatura internacional, o artigo revisa a produção sobre o caso brasileiro em diversos setores de política e dedica-se a analisar em maior profundidade o caso da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) e sua relação com as operadoras de planos de saúde.

A partir de resultados contraditórios de pesquisas publicadas sobre a real capacidade de influência das operadoras sobre a política de saúde, construímos nossa argumentação sobre como as diferenças de enquadramento e mensuração de captura podem levar a conclusões distintas sobre a captura do Estado.

Assim, buscamos identificar as principais formas de mensuração de captura, destacando a importância de estarmos atentos não apenas aos resultados da política regulatória, mas aos mecanismos pelos quais a captura possa ocorrer. Nosso argumento, que ecoa os achados de outros estudos, é que apenas pela identificação minuciosa do mecanismo é que podemos analisar propriamente os canais de vulnerabilidade do processo regulatório e, assim, preveni-lo de maneira mais eficiente.

Nesse sentido, o artigo traz implicações para a comunidade acadêmica ao chamar a atenção dos pesquisadores brasileiros para o tema e também ao organizar o instrumental analítico disponível para os cientistas sociais, bem como ao destacar a importância de operacionalizar os mecanismos de causalidade do conceito de “captura”.

Para além das implicações teóricas e metodológicas, o artigo traz implicações práticas para a administração pública. No contexto da pandemia do COVID-19, com as atenções voltadas para a aprovação das vacinas e nas discussões sobre a politização da ANVISA, esse artigo pode informar jornalistas e a sociedade em geral sobre o que é a captura regulatória, como ela ocorre e quais as dificuldades de identificá-la na prática. Ademais, o debate serve de alerta a gestores públicos sobre os riscos de captura e os canais pelos quais isso pode acontecer. Embora tenha o foco central em políticas de regulação da saúde, a discussão do artigo pode ser mobilizada para a análise de outros setores de política, que enfrentam tensões da mesma natureza.